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脱贫攻坚需要高质量发展“四好农村路”——以交通运输部定点扶贫县色达为样本
作者:  来源: 交通运输部网站 发布时间:2019年03月04日

 农村公路作为农业农村现代化、扶贫开发的先导性工程,已成为实现乡村振兴、打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会最急需补齐的短板和硬件。党中央、国务院对此高度重视。作为全国少有的高原深度贫困县——四川省甘孜藏族自治州色达县,农村公路一直是制约当地经济社会发展的“瓶颈”,如何通过“四好农村路”建设为人民群众提供更加优质的交通运输服务,是当前迫切需要解决的课题。

  色达县是交通运输部定点扶贫县,由部公路局、国际司和公路科学研究院(简称部公路院)、中国船级社共同帮扶。脱贫攻坚已进入攻坚拔寨的关键阶段,交通运输的基础性和先导性作用更加凸显。本文通过“解剖麻雀”,对色达农村公路发展成绩和存在的问题进行分析,分享举措和经验,提出对策与建议,也为加快推进“四好农村路”建设,更充分发挥交通助力脱贫攻坚的作用提供有益参考。

  高原深度贫困县补齐交通“短板”面临诸多挑战

  色达地处两省(四川、青海)三州(四川甘孜、阿坝,青海果洛)五县(炉霍、甘孜、壤塘、班玛、达日)结合部。全县面积9338平方公里,平均海拔4127,长冬无夏,氧气稀薄。全县辖413134个建制村,户籍人口5.5万多人,2015年,精准识别下有贫困村89个、贫困人口385015868人,贫困发生率为32.55%,是全国334个深度贫困县和四川省45个深度贫困县之一。

  色达建县之初没有一条公路,运输全凭人背马驮。1958年色达至翁达公路开始建设,1960年完工,结束了色达没有公路的历史。由于受特殊县情影响,到“十二五”结束,色达的交通一直处于缓慢发展状态,全县仅有二级公路50公里、三级公路143公里、四级公路823公里、等外公路1254公里

  受资金、技术因素制约,农村公路投入少、等级低、安全隐患突出、受损严重、通行能力低。交通一度成为制约色达经济发展、民生改善和扶贫开发的最大“短板”。

  随着交通扶贫的深入推进,色达农村公路总量有所增加,交通运输紧张状况得到一定缓解,但仍存在一些问题值得关注。

  公路路网不完善。一是路网布局不合理。现有干线公路之间还缺少辐射线、分流线、联络线,运量集中在少数几条干线公路上,村道与村道之间、村道与干道之间、乡道与干道之间“断头路”较多,四通八达的公路网尚未形成。二是村道占比较大。现有农村公路中,村道占比78%、路面等级低,未铺装路面占比63%、技术等级低,等外路占比55%,一、二、三级公路占比低。

  通畅深度不够。一是骨架路网与建制村路网的连接还不够紧密。如部分建制村级活动中心或学校已通了公路,但由于村级活动中心和学校并没有位于群众聚集地,群众受益面少。加之,色达大部分牧民居住分散,依水草而居,季节性迁徙,按建制村通硬化路仅能满足部分群众出行需求。二是历史欠账大。在2016年的统计中,全县70%以上的农村公路由于资金或地形所限,路面只有3.5米宽,只能解决三轮车、摩托车、面包车等通行需求,而无法通行客车,造成“通路不通车”现象。

  建设质量待加强。一是自然条件限制。色达早晚温差大、气候多变,全年有效施工期不足5个月,对施工队伍技术水平要求高。加之冰冻、季节性洪水等自然灾害频发,导致路面冻融、开裂、断路等病害时有发生。二是设计不切实际。农村公路设计费用低,设计单位难以开展实地调研,对项目存在的不利因素以及条件变化情况考虑不够充分。三是试验检验缺乏。交通运输主管部门缺少必要的试验检验仪器和设备,对一些主要环节如水泥配合比等基本凭经验判断,难以真实反映项目内在质量。四是安保设施不到位。从2017年安全隐患排查情况看,有420公里通村通畅路缺少必备的安全防护设施,临水、临崖等危险路段安全隐患较多。

  公路养护水平不高。一是部分乡镇对公路养护工作主体责任认识不到位,有的存在“路是国家修的,就该国家管养”的观念,造成了“重建轻养”“以建代养”,甚至“建后不养”。二是乡镇养护管理机构设置不健全,现有养护机构人员编制少,缺少工作经费,管养责任未得到有效落实,尚未完全建立长效工作机制。三是县级财力落实养护经费困难。距离“有路必养、养必见效、有路必管、管必到位”的工作目标有较大差距。四是公路监管不到位。近年来,由于大量基础设施建设需要,加之监管不严,导致超重超限车辆进入农村公路,对农村公路造成了极大破坏。

  运营发展不平衡。现有客运站投资规模小、设备配套不足,舒适性较差,加之客源不足等原因,导致站场闲置。运营市场亟待规范,现有公交线路运营效益差,农村客运运营效益也相对较低。城市出租车从业人员服务意识不强,运输企业进入市场积极性不高。从业者安全意识淡薄,大多缺乏系统的交通安全知识培训;农村客运安全齐抓共管局面尚未完全形成。物流业发展不规范,截至目前,色达县境内还没有一个货运站场,从事物流产业的仍然以传统的中小型运输、仓储企业为主。

  上述问题究其原因,主要归纳为几个方面:

  主体责任落实不到位。地方政府作为农村公路建设和养护管理的责任主体,对农村公路建设重视不够。主要体现为农村公路建设政策研究不足、农村公路计划建设项目组织实施不力、项目建设过程质量监管不到位、养护管理责任落实不够、乡镇养护管理机构设置不达标等方面,加之项目储备不足、管理制度不健全、项目管理者责任意识不强,致使农村公路建设推进滞后,养护管理质量不高。

  思想认识不到位。个别乡镇和部门思想观念落后,没有真正理解农村公路建设与全面脱贫奔小康以及与乡村振兴的关系,存在交通运输主管部门唱“独角戏”现象,致使施工环境、资金筹措、工程进展等受到相当大的影响。

  资金保障不到位。色达属典型的财政穷县,财政总量小,是典型的“吃饭”型财政。加之色达地处偏远,项目实施难度大、材料人工费用高、建设成本大,更加大了财政保障压力。由于无配套资金,补助资金只能用来修建路面,安保、桥梁几乎无法实施,严重制约了色达农村公路的建设与发展。

  质量监管不到位。存在不按公路建设基本程序督导建设的情况,有的贫困村通村通畅路要求年内完工,部分业主为完成目标,不顾色达特殊气候环境,不合理地缩短工期,或为了赶工期在冰冻期开展施工,使质量无法得到完全保证。

  业务力量不到位。色达条件艰苦、工作辛苦,进人难、留人难,虽然采取请进来、走出去等多种方式加强业务人员培训,但都是低层次、低水平的,高层次的专业技术管理人才仍然缺乏,交通专业技术人员对交通新科技、新成果不能及时掌握应用,不能满足农村公路建设发展的需要。

  定点扶持,“交通难县”正向“交通节点”转变

  2016年,交通运输部将色达纳入定点扶贫县,每年投入6000万元定点扶贫资金,成立专门的扶贫联络小组并抽调部公路院等有关单位专家组成专业支持团队实地开展专业指导,全力支持色达农村公路建设,确保色达与全国同步实现脱贫奔小康。

  通过两年定点帮扶,截至2018年年底,色达县贫困发生率下降到5.7%,交通扶贫成效显著。其中,在具体落地实施过程中,有几点经验值得重视。

  交通先行定位愈加明晰。色达县委、县政府充分认识交通的基础性、先导性作用,将交通作为县域发展的七大战略之首强力推动,并通过交通建设,带动水、电、信息、旅游、产业等基础设施建设。

  交通规划设计愈加完备。在交通运输部定点扶贫结对帮扶组的指导下,色达结合县情实际,科学谋划定点扶贫项目,制定《色达县交通定点扶贫项目三年滚动实施计划》,对《色达县交通运输“十三五”发展规划》等进行修编,“一张蓝图绘到底”并按照年度计划倒排工期、挂图作战,确保保质保量完成各类项目建设。

  交通项目管理愈加规范。制定出台多项切合当地实际的建设标准和规范,并在全县交通项目中推广实施。建立健全县、乡、村三级项目管理机制,完善项目质量监管、项目建设“黑名单”等制度,确保项目按照预设目标有序推进。

  组织实施更加积极主动。在“四好农村路”示范县创建上,色达县成立了以县委书记、县长为双组长的“四好农村路”示范县创建领导小组;对标创建标准和县情实际,制定了《色达县“四好农村路”示范县创建方案》《色达县“四好农村路”示范县细则》等,分三年实施“四好农村路”示范路建设。在道路管理养护方面,明确了县、乡、村各级职责,通过设立公益性岗位聘用了268名农村公路养护员。目前正积极推进色达县农村公路机械化养护应急中心、乡(镇)、村管养机构建设,努力达到乡(镇)有监管员、村有护路员的要求。

  结对帮扶发挥人才技术优势。作为公路交通科研“国家队”,部公路院按照部第四帮扶工作组的总体安排,对接色达县交通运输建设与管理的实际需求,重点在智力帮扶、技术帮扶和志愿帮扶方面开展对色达县的帮扶工作。设立了扶贫专项资金100万元,制定了专项资金管理办法,特别是积极发挥人才与技术优势,从指导完善相关规划修编工作、指导制定农村公路专项建设行动方案、开展定点扶贫项目督查工作、开展公路评估现场技术帮扶工作、开展交通试验室建设帮扶工作等11个方面,对色达县开展了专业技术帮扶工作,取得了积极成效。完成了《色达县交通运输“十三五”发展规划》优化修编工作,将交通建设与扶贫工作紧密结合,进一步发挥旅游路等在扶贫工作中的作用;指导制定了以打造产业路和“四好农村路”为目标的《定点扶贫县农村公路专项建设行动方案(20182020)》,编写了《色达农村公路建设须知表》和《色达四好农村公路水泥混凝土路面技术标准要求》,制定了《色达县农村公路扶贫项目桥梁现状定期检查工作方案》等,为色达脱贫奔小康奠定坚实的交通保障。

  在资金、人才、政策的全方位支撑保障下,色达县交通运输快速发展,网络体系逐渐完善,正由两省、三州毗邻地区的“交通难县”向“交通节点”转变。

  在路网上,截至2018年年底,公路总里程达2260公里。其中国道192.7公里、省道179公里、农村公路1888.3公里,通畅率实现100%。在站场建设上,有县级客运站1个,三级客运站1个,乡镇农村客运站6个。在运输线路上,依托运输企业开通城市公交线路3条,农村客运线路2条,覆盖色达片区9个乡镇。

  总体看,色达正借助交通定点扶贫契机,举全县之力推进“四好农村路”高原型示范县创建,努力为脱贫奔小康和乡村振兴提高交通运输保障能力和水平。

  推进色达“四好农村路”高质量发展对策

  习近平总书记要求,从实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的高度,进一步深化对建设农村公路重要意义的认识,聚焦突出问题,完善政策机制,既要把农村公路建好,更要管好、护好、运营好,为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好保障。

  交通运输部按照党中央、国务院决策部署,于2015年出台了《关于推进“四好农村路”建设的意见》,明确把“四好农村路”作为服务全面建成小康社会、推进农业农村现代化、让人民共享改革发展成果的重要载体,提出了到2020年实现建好、管好、护好、运营好的总目标。

  作为高原深度贫困县、交通运输部定点扶贫县,色达应切实提高政治站位,进一步深化对建设农村公路重要意义的认识,增强使命感、责任感和紧迫感,抓住有利时机,切实推进农村公路建、管、养、运协调可持续发展。

  严格落实党政责任。县、乡党委、政府进一步提高政治站位,高度重视农村公路建设,始终把农村公路建设作为基础战略工程,务必形成“政府主导、部门主抓、乡镇联动、整体推进”的强大合力。将“四好农村路”创建纳入各级各部门综合考核目标,县、乡、村层层签订目标责任状,量化目标管理,压实目标责任,切实有效解决部门各自为政、乡镇履职不到位等问题。各级各部门应相互配合、相互支持、相互理解,发挥资金的最大效益,把农村公路真正修成“民心工程”。

  科学编制建设规划。坚持高点定位、规划先行,规划理念上坚持务实合理,推进方式上坚持量质并重,建设时序上坚持民生优先,把“四好农村路”谋划好、设计好、建设好。一是突出规划的整体性。使“四好农村路”与经济发展规划、旅游产业发展布局、幸福美丽新村建设等有机衔接,与生态保护、土地利用等无缝对接,切实避免重复规划建设、不依地势建设、不守生态红线等无序行为。二是突出规划的前瞻性。始终坚持超前谋划、科学布局原则,分近期、中期和长远统筹规划,把“四好农村路”创建与国省干道规划相结合,优先储备建设改造断头路、联网路、旅游路、产业路,有前瞻性地为未来发展留出空间,努力补齐交通运输发展的短板,使农村公路成为推动经济发展的“助推器”。三是突出规划的科学性。坚持一切从实际出发,充分考虑高原特殊气候和地理环境,充分考虑生态环境的承载能力,充分考虑今后一个时期农村公路建设需求,对建制村向自然村延伸(差异化标准)、等外路和低等级公路的升级改造工程、农村公路网化工程及“产业路”和“旅游路”建设(微路网)、路基路面质量和铺装率(路面种类多元化)、桥涵配套工程和危桥及窄桥改造工程、生命安全防护设施、灾害防治工程、进村入户需求等内容充分考虑、精心设计、精益求精。四是突出规划的严肃性。规划一经审批确定,必须严格执行,坚决杜绝无规划建设、边建设边规划以及随意改变规划等现象发生,确保一张蓝图绘到底、干到底。

  全力确保建设质量。始终将农村公路工程质量作为生命线。一是严把“设计、招标、标准、程序、材料”五个关口。二是严控建设进度。按照“上年安排指标,年初完成前期,施工期开工建设,冰冻期提前完成”的建设时序,确保有效施工期内得到最大质量保障。三是严格质量监督。全面实行“政府监督、社会监理、群众监管、企业自检”的专群结合质量监管体系,引入第三方检测单位,实行“一对一”专业化管理,全过程、全方位对工程质量进行评定检测,不断促进工程质量稳步提升。

  切实加强养护管理。农村公路建设、管理、养护是三位一体的系统工程,切实加强农村公路养护管理,是实现农村公路可持续发展的必然要求。一是切实加强政府统筹。出台农村公路养护管理办法,明确农村公路养护管理县、乡、村三级主体责任、路政管理权限、管理机构设置方案、养护资金保障等,形成县、乡、村三级农村公路养护管理联动体系。二是建立健全养护管理机制。按照“有路必养、养必到位”原则,对养护制度、养护质量、养护内容和各项管理工作进行规范细化,探索建立路长制,切实负责好行业管理和养护技术的指导、检查、考核。三是切实保障管养资金。在“7351”的基础上,允许县通过发展农村公路的第三产业、吸纳社会资金、转让公路的冠名权等方式筹集资金,切实解决深度贫困县资金配套不足的问题。

  抓好农村客运建设。一是做好规划。按照“以县城为枢纽,带动乡镇、辐射建制村”原则,科学编制农村客运发展规划,要将规划与“路、站、运、管”一体化发展思路结合起来,统筹安排线路,实现城乡客运协调发展。二是提升规范管理水平。切实加强对农村客运的管理,探索建立农村客运管理公司,实行车型、标识、票价、服务标准等多方统一,切实解决冷线过冷、热线过热的问题,切实为群众提供均等化的客运服务。三是加强安全监管。建立健全各项安全管理制度,落实安全管理责任,严格执行道路交通安全法律法规,严肃查处超速超载、疲劳驾驶等各类违法违章行为,加大对非法从事农村客运行为的打击力度,严禁货车、拖拉机、摩托车等非客运车辆从事农村客运,净化客运市场,促进农村客运安全发展。

  继续发挥智力、技术结对帮扶作用。进一步发挥部公路院在智力、技术等方面的专业优势,加大对贫困地区专业人才培养、专业知识培训的力度;结合贫困地区实际,从建设、管理、养护、运营等各个方面,系统谋划推进贫困地区农村公路可持续发展政策、组织、技术、标准、人才队伍、资金等全方位保障体系。继续加大智力帮扶力度,以“传、帮、带”等方式培养当地技术人员,帮助色达全面提升“四好农村路”建设养护水平和技术治理能力,建立职责明确、运转高效的农村公路管理养护体系和运行机制。继续做好产业帮扶、志愿帮扶、党建帮扶等工作。

  打赢脱贫攻坚战是如期全面建成小康社会的重大任务内容。当前,脱贫攻坚已进入攻坚拔寨的关键阶段,交通运输的基础性和先导性作用更加凸显。面对基础弱、欠账大、任务重的脱贫攻坚现状,色达要如期全面实现小康,难度很大、压力空前,但高原缺氧不能缺精神。相信在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,在交通运输部和各对口帮扶地区和单位的无私援助下,在色达干部群众的艰苦奋斗下,色达一定能打赢脱贫攻坚这场硬仗,确保在2020年同步全面建成小康社会。

 

 
 
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